Tarımda Yapısal Uyarlama
Polatlı'da görüldüğü gibi, başvuruların beklenenin üç katına çıkmış olması, köylülükle ilgisi bulunmayan tapu sahiplerinin -arazi spekülatörleri, yapı konut kooperatifleri, kuyumcu, avukat, doktor, tüccar, otelci, un fabrikatörü, serbest meslek sahipleri, ticaret erbabı vb.'nin- gelir desteği talep etmeleri bu tehlikenin ciddiyetini göstermektedir."
Oğuz Oyan, tarım kesimini yeniden yapılandırma adına IMF ve Dünya Bankası'nın Türkiye'ye empoze ettiği formüllere itiraz eden görüşleri ile dikkat çeken bir bilim adamı.
Ankara SBF öğretim üyesi Prof. Dr Oğuz Oyan'ın Emek Platformu'nun Alternatif Politikalar Sempozyumu'na sunduğu raporu aşağıda bütünüyle sunuyoruz.
Hedef:
Bu yazıda 1980 sonrasında Türkiye'nin IMF-Dünya Bankası (DÜNYA BANKASI) gözetiminde yöneldiği dönüşümün Türkiye tarımını nereye götürdüğü sorgulanacak ve farklı çıkış yollarının varlığına işaret edilecektir. Bu kapsamda, tarımsal destekleme politikalarının mevcut biçimleri ve yakın tarihli evrimi ile 2000 yılından itibaren içine girilen yeni sürecin karşılaştırmalı tahlili yapılacaktır.
Aralık 1999 ile Aralık 2000 arasındaki bir yıllık süreçte IMF ve Dünya Bankası'na verilen toplam 5 Niyet Mektubunda tarıma ilişkin taahhütlerin Türkiye için nasıl bir gelecek hazırladığı bu yazının ana tartışma konusunu oluşturacaktır.
Bir başlangıç uyarısı olarak, istikrar programı ile yapısal uyum (veya uyarlama!) programı (YUP) arasındaki sıkı bağlantıya dikkat çekmek gerekir.
Türkiye'nin 1999 sonunda uygulamaya soktuğu üç yıllık programın asli hedefinin enflasyonu önlemek olduğu, yapısal uyum yönlü düzenlemelerin ise bu asli hedefin bağımlı bir değişkeni olduğu kamuoyuna benimsetilmeye çalışılmıştır. Oysa gerçek durum bunun tam tersinde gözükmektedir. Programın asli unsuru YUP olup bunu kitlelerce kabul edilebilir kılınması için bir istikrar hedeflemesine gereksinim duyulmuştur. Bunun somut bir kanıtı Şubat 2001 krizi ile birlikte ortaya çıkmıştır. Programın istikrar ayağı çökmüş olmasına rağmen , YUP kapsamındaki "acil yasal düzenlemeler"den asla vazgeçilmemiştir. Nitekim, yeni bir istikrar programının makro-ekonomik hedeflerinin kesinleşmesi Nisan 2001 sonuna bırakılırken, 15 Mart tarihinde ithal Devlet Bakanımız tarafından açıklanan "Programın Genel Stratejisi" başlıklı metin esas olarak tarım dahil yapısal dönüşüm meselesine ve "acil yasal düzenlemeler"e vurgu yapmaktadır. Gelişmiş ülkeler bloğu adına hareket eden uluslararası finans kuruluşlarının "yapısal dönüşüm" konusundaki ısrarları dahi, Türkiye'nin gelişmiş dünyaya bağımlı bir ekonomi olarak eklemlendirilmesi niyetlerini açığa vurmaktadır.
I. IMF-DÜNYA BANKASI Gözetiminde Yeniden Yapılandırma
IMF ve ikiz kardeşi Dünya Bankası'na verilen niyet mektupları nasıl bir Türkiye ve nasıl bir tarımsal yapı öngörmektedir? Kabul etmek gerekir ki, uluslararası finans ikizleri ile onlardan çok ayrı düşünmeyen Türkiye'nin siyasetçisi ve ekonomi bürokrasisi, niyetlerini perdelemeye gerek duymamaktadırlar . IMF ve Dünya Bankası'a verilen ve kamuoyuna açıklanan 5 niyet mektubundan 4'ü tarıma ilişkin yeniden yapılanmaya önemli bir yer ayırmakta ve gelecek planları konusunda yeterince açık bir dil kullanmaktadırlar.
1. Niyet Mektuplarında Tarıma İlişkin Niyetler ve Gerekçeleri
9 Aralık 1999 tarihinde IMF'ye verilen ana Niyet Mektubunda (nm1) şu ifadeler yer almaktadır:
"Reform programımızın orta vadeli amacı var olan destekleme politikalarını safhalar halinde ortadan kaldırmak ve fakir çiftçileri hedef alan doğrudan gelir desteği sistemi ile değiştirmektir" (Hazine/I: xiv).
Pek adetten olmadığı halde Dünya Bankası'na da verilen 10 Mart 2000 tarihli Niyet Mektubu (nm2) da aynı kararlılığı vurgulamaktadır:
"Tarım alanında, Hükümet, büyümenin desteklenmesi ve tarımsal destekleme politikalarının bütçe ve tüketiciler üzerindeki yükünün azaltılması için geçmişe kesin bir set çekme niyetindedir. Orta vadeli hedef, hükümetin sübvanse ettiği girdi, kredi ve temel mahsullerdeki fiyat desteklerine dayanan mevcut sistemin, zaman içinde küçük çiftçileri giderek daha fazla hedefleyecek doğrudan gelir desteği programı ile değiştirilmesidir" (Hazine/II: 52).
Aynı metinde, "tarımsal reform programı, devletin tarımsal üretim ile tarımsal sanayi üretiminde doğrudan bir rol almaktan çekilmesine yönelik orta vadeli hedef doğrultusunda, sektördeki devlet varlıklarının ticarileştirilmesi ve özelleştirilmesini kapsamaktadır"( ibid.: 54) ifadesiyle özelleştirmenin de temel hedeflerden biri olduğu vurgulanmaktadır.
Burada örtük olarak belirtilen hedeflerden biri, programın "kamu sektörü temel fazlasını mümkün olduğunca yüksek tutmak"tır. Bir başka ifadeyle, tarımsal dönüşüm, kamunun üzerindeki maliyetleri azalttığı ölçüde amaç fonksiyonları içinde yer almaktadır.
Niyet mektuplarında tarıma ilişkin yeniden yapılandırmanın gerekçelerine topluca bakılırsa, bunların, geçilmesi öngörülen yeni modelin (doğrudan gelir desteğinin) erdemlerinden ziyade , mevcut destekleme modelinin "kötülükleri" üzerine inşa edilmiş olduğu görülür. Mevcut modelin bazı olumsuzlukları güçlü bir siyasal irade tarafından kolayca düzeltilebilecek durumdayken, mevcudun tamamen silinmesini öngören politikalar hangi "güçlü" gerekçelere dayanmaktadır? İşte önce 9.12.1999 tarihli Niyet Mektubundan (nm1) bazı satırbaşları (Hazine/I: xiii-xiv):
"Halihazırda uygulanmakta olan tarımsal destekleme politikaları fakir çiftçilere destek sağlamanın en düşük maliyetli yöntemi değildir ".
"Yapılan uygulama, piyasadaki fiyat sinyallerini bozarak kaynak dağılımını kötü etkilemektedir".
" Fakir çiftçilerden çok zengin çiftçilere fayda sağlamaktadır".
"Tarım alanındaki karar verme mekanizmasının birçok bakanlık ve kamu kurumu arasında dağılımından ötürü husule gelen parçalı yapı nedeniyle tutarlı olamamaktadır".
"Bütün bunların ötesinde, bu politikalar, son yıllarda ortalama olarak GSMH'nın yüzde 3'ü gibi bir maliyet ile vergi mükellefleri üzerine yük getirmektedir".
Mektuplarda açıkça belirtilmemiş olmakla birlikte, var olan politikaların karşısında olanların bir gerekçesi de, bu politikaların esas yükünü tüketicilerin çektiği , bu bağlamda küçük çiftçilerin dahi tarımsal ürün tüketicisi oldukları ölçüde bu politikalardan olumsuz etkilendikleridir.
Bütün bu gerekçelerin bağlandığı nokta, mevcut destekleme modelinin rasyonel olmadığıdır. İşte bu nedenle, "rasyonalize etme" gerekçesi sık sık karşımıza çıkmaktadır (nm2): "Geçiş döneminde tarım politikaları rasyonalize edilecektir" (ibid). "Hükümet, doğrudan gelir desteği sistemi hazırlıklarının yanısıra tarımsal destekleme politikalarını rasyonel hale getirme çabalarını hızlandırmaktadır"(Hazine/II: 53).
Satır aralarına sızan bir başka gerekçe, "TSKB'lerin bağımsız kurumlar haline dönüştürülmesi", "TSKB'lere tam özerklik sağlayacak yasanın çıkarılması" (...) ve "bu yasayla TSKB'lerin işletilmesinde bütün öncelik haklarının ve hükümetin rolünün ortadan kaldırılması"dır. Tarım kooperatiflerine olan devlet müdahalelerinin kaldırılması ilk başta kulağa çok hoş gelmesine rağmen, bununla ilgili çıkarılan yasa metni ve ana sözleşme hükümleri, birazdan değinileceği üzere, kaygı verici özellikler taşımaktadır.
Programın vadesi konusunda da kararlı bir katılık vardır. Programın uygulanmaya başlamasının birinci yılı sonunda, 18 Aralık 2000'de, IMF'ye verilen üçüncü ek niyet mektubu (nm4) bunu bir kez daha teyit etmektedir:
"Tarım politikalarının reformunda, tüm dolaylı destek politikalarından 2002 sonuna kadar kademeli olarak vazgeçilmesi ve doğrudan gelir desteği (DGD) sisteminin uygulanmasına geçilmesi amaçlanmaktadır"(ANKA, 2000).
Görüldüğü gibi, program radikal olmaktan çekinmemektedir. Üstelik, böylesine derin bir yapısal dönüşümün topu topu 3 yıl içinde tamamlanacağının öngörülmesi de başlı başına bir radikalizm olmaktadır. Kasım 2000 ve Şubat 2001 krizleriyle programın istikrar ayağının çökmesinin dahi, tarıma dönük acilci yapısal uyarlama programını duraksatmadığı görülmektedir.
Bu arada 2000 yılı içinde program doğrultusunda önemli mesafeler de kat edilmiştir. Örneğin, Tarım Satış Kooperatifleri ve Birlikleri (TSKB) için içeriği niyet mektuplarında kabaca belirtilmiş yeni bir yasal düzenleme yapılacağı taahhüt edilmiş, Haziran 2000'de bu söz yerine getirilmiş , tüm TSKB'leri yeniden yapılandıracak bir Yenidan Yapılandırma Kurulu'nun oluşturulması 2000 sonunda tamamlanmış; tahıllarda dış ticaret korumasında indirime 2000 yılı içinde başlanmış; destekleme alımları için ödenen fiyatların hedeflenen enflasyonu aşmayacağı taahhüdüne uyulmuştur .
2000 yılında gerçekleşen enflasyon oranı (%39) ile hedeflenen enflasyon oranı(%25) arasındaki büyük fark , çiftçi gelirlerindeki reel aşınmanın da ölçüsünü vermektedir.
Dünyada benzeri görülmeyen bir hız ve kapsamda uygulanmak istenen bu tarımsal dönüşüm programının ne gibi sosyal/siyasal sonuçlara yol açabileceği konusunda mektuplarda herhangi bir iz bulmak mümkün değildir. Türkiye'nin ilginç bir sosyal laboratuar olarak test edilmek istenmesi IMF/Dünya Bankası açısından bakıldığında belki anlaşılabilir bulunabilirdi; ancak, Türkiye'nin siyasal karar odaklarının cesaretini (belki de cüretini) anlamak biraz zor olmaktadır.
Programın hangi müdahale mekanizmalarını kullanarak yeniden yapılandırma hedefine varmak istediğine geçmeden, yukarıda sayılan gerekçelerin ne derecede haklı görülüp görülemeyeceğine değinmek gerekecektir.
2. Gerekçeler Tutarlı mı?
Desteklemenin Yükü:
Varolan desteklemenin zengin çiftçilere yarar sağladığı savının -ki bunun bazı akademisyenler arasında da yandaşı bulunmaktadır- Türkiye koşullarında gerçeklik payı nedir? Bunun için Türkiye'de tarımsal işletmelerin toprak büyüklüklerinin dağılımına bakılması yeterli olabilecektir:
1991 tarım sayımı sonuçlarına göre -ki bu sonuçlar 1950 tarım sayımı sonuçlarıyla büyük ölçüde buluşmaktadır - 20 hektarın üzerinde toprak büyüklüğüne sahip (veya bu büyüklükte bir toprağı işleyen) grubun zengin köylülüğü temsil ettiğini düşünürsek, bunların sayısının;
*1950-52'de 150 bin dolayında (işletmelerin yüzde 1.5'i),
*1991'de ise 200 bin dolayında (işletmelerin yüzde 0.9'u) olduğu görülecektir.
Eğer tarımsal desteklemenin esas olarak bu gruba hizmet ettiği söyleniyorsa, bu çok yanıltıcı olacaktır. Bir kere, özellikle Güneydoğu, Akdeniz ve Ege (ve kısmen İç Anadolu) bölgelerinde daha çok rastlanan bu grubun tümü pazara açılmış kapitalist çiftliklerden oluşmamaktadır. Güneydoğu Anadolu'da yer alan bazılarında hala ortakçılık egemen olabilmekte, başka deyişle "büyük mülkiyet-küçük işletme" temelinde yarı-feodal karakterli işletmecilik yapılabilmektedir.
Pazara açılma oranlarının, işletme büyüklüklüğüyle doğru orantılı artmadığının aksi yönden bir örneğini ise, küçük/mikro işletmeciliğin hakim olduğu çay, tütün, fındık gibi ürünler vermektedir. Bu ürünlerde ticarileşme oranları yüzde 81-100 gibi en yüksek düzeye çıkmaktadır. Buğday gibi her boydan işletmenin en yaygın ektiği üründe ise, pazarlama oranı yüzde 61-80 arasında değişmektedir.
İkincisi, kırsal kesimde gelir dağılımının hem Türkiye genelinden hem de yukarda gösterilen tarımdaki toprak dağımından biraz daha dengeli olmasıdır. Gelir dağılımında Türkiye geneli için 1994'te en zengin yüzde 20'lik hane grubunun gelir payı yüzde 55 iken, kırsal kesimde yüzde 47.7'dir. Gini katsayısı Türkiye genelinde 0.49 iken, kırsal alanda 0.41 çıkmaktadır (Çakmak vd.,1999: 48).
Üçüncüsü, sadece Tarım Satış Kooperatiflerinin üye sayısı 700 bini aşarken (ki tarımsal desteklemenin en fazla üçte biri TSKB'leri ilgilendirmektedir), tarımsal desteklemenin zengin çiftçilere dönük olduğu savı inandırıcı olamamaktadır.
Son olarak, Türkiye çiftçisinin gelişmiş ülke çiftçisiyle eşit düzlemde rekabete yaklaşabilmesi için, emek, toprak ve sermaye verimliliğini arttırması , bunun için de sermaye yoğun tarım teknolojisi açısından gerekli olan optimal işletme büyüklüğüne geçmesi gerekmektedir. DİE'nin 1994 verileri bir kez daha göstermiştir ki, modern tarımsal girdi kullanımında olsun, mekanizasyonda olsun, sulama olanaklarının dağılımı açısından olsun, orta ve büyük boy işletmeler bu bakımdan gelecek vaadeden yegane işletme türleridir (ibid: 71-3).
Kaldı ki, verimlilikte genelde zayıf kaldıkları için, Türkiye'nin orta ve büyük boy topraklara tasarruf eden çiftçileri, tarımsal hasıla bakımından daha ziyade gelişmiş ülkelerdeki küçük ve orta boy çiftçi kategorilerine denk düşmektedir. Bu durumda, desteklemenin Türkiye'de orta ve zengin çiftçiye gittiğini söyleyerek mevcut politikalara karşı çıkmak, bu söylemdeki abartı payı bir yana, Türkiye'nin tarımdaki rekabetçi pozisyonunu iyice ortadan kaldırmakla eşdeğer kabul edilebilir. Türkiye'nin öncelikli meselelerinden biri, mikro ve küçük işletmeleri, kapsamlı bir toplulaştırma politikasıyla, daha yaşayabilir/sürdürülebilir işletme birimlerine dönüştürmek olmalıdır. Oysa, aşağıda görüleceği üzere, mevcut destekleme politikaları yerine önerilen DGD bunun tam tersini telkin etmektedir.
Türkiye'de tarımsal desteklemenin ulusal gelire oranla büyüklüğü , yükü kimin taşıdığı, destekleme ödemelerinin çiftçiye ulaşıp ulaşmadığı gibi konularda da oldukça çelişkili veriler ve pozisyon alışlar vardır.
Genellikle hükümet ve özellikle Hazine Müsteşarlığı çevreleri, tarımsal desteklemenin yükünün çok yüksek olduğu ve gerçek hedeflerine (çiftçiye veya küçük çiftçiye) tam olarak ulaşmadığı yönünde abartılı bir tavır sergilemekte ve uluslararası kuruluşları dahi yanıltıcı veriler üretmektedirler (Oyan, 1997 ve 1999). Dünya Bankası uzmanları bu tartışmalı verileri kendi "dönüştürme" programlarının gerekçesi olarak kullanmaya eğilimli olduklarından bunları fazla irdelemeden kabul etmekte oldukça gayretkeş gözükmektedirler. Türkiye'nin sermaye çevreleri de, bütçe açıklarının kendi üzerlerine bir vergi zorlaması olarak gelmesini istemedikleri için, tarımsal desteklemenin çok geniş olduğunu ve bunun köklü bir biçimde daraltılması gerektiğini talep etmektedirler. Bazı akademisyenlerin de, daha kabul edilebilir bir veri setini üretiyor olmalarına ve daha dengeli/eleştirel bir bakış açısını benimsiyor olmalarına rağmen mevcut sistemin reddi ve DGD sistemine geçiş konusunda çok farklı bir noktada durmadıkları görülmektedir.
Hazine kaynaklı ikinci çarpıtma , Ziraat Bankası'nın 1993/94 tarihinde pamuktaki destekleme primi dolayısıyla Hazine adına sağladığı 124 milyon dolarlık anaparanın, 1997 ve 1998'de Hazine'nin Banka'ya ödediği yaklaşık 1 milyar dolara rağmen, 1998 sonunda 7.7 milyar dolara ulaşmış bulunmasıdır!
Guinnes Rekorları arasına girecek ölçüde abartılı bir faiz oranıyla (dolar bazında yıllık ortalama yüzde 128!) yükseltilen Ziraat Bankası alacağının (veya Hazine alacağının) aslında tarıma dönük bir destekleme olarak sunulmasındaki yanlışlığa DPT Müsteşarlığından bir Genel Müdür dikkati çekmişti. (Yükseler, 1999).
Ziraat Bankası'nın başka nedenlerle bozulan dengelerine Hazine'nin yaptığı takviyenin tarımsal destekleme üzerinden gösterilmesi, tarımsal destekleme aleyhtarlarına yeni bir gerekçe sunmuş oluyor, ancak Hazine'nin güvenilirliğini bir kez daha sarsıyordu.
Nitekim, son olarak bir Sayıştay Raporu da (Sayıştay, 2000: 130-1), pamuk prim desteği dolayısıyla Ziraat Bankası'nın 1993/94'te yaptığı 315 milyon dolarlık ödemenin (başlangıç miktarındaki bu fark, sonuçtaki abartıyı etkilememektedir), 1997 yılındaki 712 milyon dolarlık geri ödemeye karşın, 1998 sonunda 7.4 milyara ve 1999 sonunda 11 milyar dolara ulaştığını, ve bu gidişle 2002 yılında 34 milyara ulaşabileceğini (!) belirtmektedir.
Bütün bunların, tarıma yapılan toplam transferlerin ulusal gelire oranla çok farklı düzeylerde tahmin edilmesine yol açtığı açıktır. Hazine'nin abartılı rakamları , 1990-93 döneminde yıllık ortalaması %6.15 olan tarımsal destekleme yükünün, 1994-96'da %5.22 ve 1997-98'de %10.24 olduğunu iddia ederken, DPT'den yukarıda anılan araştırmacı (Yükseler, 1999), sadece Ziraat Bankası'nın prim alacaklarına getirdiği düzeltmeyle bu oranları sırasıyla %6.15, %4.19 ve % 7.15 düzeylerine indirmektedir.
Ancak, düzeltme salt Ziraat Bankası prim alacakları için yapıldığından, son oranlar dahi çok abartılı kalmaktadır. Nitekim, IMF'ye verilen 9 Aralık tarihli Niyet Mektubunda (nm1), mektubun katipliğini yapan Hazine Müsteşarlığı eski tahmininde bir düzeltmeye giderek, "destekleme politikalarının son yıllarda GSMH'nın %3'ü gibi bir maliyet" getirdiğini yazması ilginçtir ve adeta bir özeleştiri değerindedir (Hazine, 2000/I:xiv).
Destekleme fonlarının mevcut sistemde hedefe ulaşmadığı yönündeki söylence ise, sağlam kanıtlara dayalı değildir. Nitekim, Hazine uzmanlarının "kanı" veya "tahminleri" ile dolu olan içe dönük ("hizmete özel") raporları, aslında hem siyasilerin, hem de iç ve dış sermaye çevrelerinin (IMF/DÜNYA BANKASI dahil) ideolojik yansımalarından kırılarak oluşmaktadır. Ancak Dünya Bankası yetkililerinin bu tür çarpıtmaları düzeltmeden kendilerine gerekçe oluşturmaları, iyi niyetle açıklanabilir bir davranış olarak gözükmemektedir.
Çıkarabileceğimiz bir diğer sonuç ise, 2000-2002 döneminde tarımda yapılmak istenen dönüşümün bürokrasi ve siyasetçi temelinde ön hazırlıklarının tüm 1990'lı yıllar boyunca yapılmış olduğudur. Hatta Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996/2000) dahi bunun somut bir belgesi niteliğindedir (Oyan,1997).
3. Tarımda "Yapısal Uyum" Programının Uygulama Araçları
Niyet mektuplarının tarımsal politikalara ilişkin bölümlerinin en kapsamlısı, iç desteklerin sona erdirilmesi konusundaki ayrıntılı düzenlemelerdir. İç desteklerin tümüyle sona erdirilmesi açık bir şekilde hedeflenmiştir. Bu bağlamda, fiyat garantisiyle destekleme alımlarının, girdi desteğinin, kredi desteğinin, prim desteğinin 2 yıl içinde tamamen ortadan kaldırılması, buna ilişkin tüm kurumsal mekanizmanın özelleştirme-tasfiye yoluyla sistemden çıkarılması tarımdaki kooperatif örgütlenmenin halen en önemli örneklerini oluşturan TSKB'lerin tedricen işlevsizleştirilmesi açık politika tercihleri olarak kayda geçirilmiştir. TSKB'lerin sınai tesislerin ellerinden çıkarılması veya tasfiyesi ise mektupların örtük hedefleri arasındadır. Bu arada ithaldeki koruma oranlarının da (2000'de tahıllarda yüzde 45'lik düzeyinden) 2002'den itibaren yüzde 5 düzeylerine çekilerek anlamsızlaştırılması, iç pazara giriş serbestisinin fazla gecikmeden yürürlüğe konulacağının göstergesidir.
3.1. İç Desteklerin Daraltılması/Tasfiyesi
Tarıma yönelik destekleme kurum ve araçlarının kapsamlı bir tasfiyesini öngören yapısal uyum programının (YUP), niyet mektuplarında açıkça belirtilen uygulama araçlarının ayrıntısına geçmeden, halihazırda desteklemede çeşitli düzeylerde doğrudan/dolaylı işlevi olan kurumsal yapıyı, özellikle tasfiye listesinin başında yer alan kamu iktisadi teşebbüsü ve tarımsal kooperatif niteliğinde olanları, özet bir tablo halinde sunmak yararlı olabilir.
Destekleme alımına ilişkin ödemelerin, başka bir deyişle destekleme kurumlarına açılan kredilerin dağılımına bakıldığında, eğer 1997 yılı verilerini izlersek, toplamın %40'a yakın bölümünün tahıl alımlarına ayrıldığı, şeker pancarının %20'ye yakın bir pay aldığı, tütünün de %10 düzeyini bulduğu görülecektir.
Dolayısıyla, sadece 3 KİT'in (TMO: Toprak Mahsulleri Ofisi; TŞFAŞ: Türkiye Şeker Fabrikaları AŞ; TEKEL Genel Müdürlüğü'nün) destekleme alımlarının kredi maliyetlerinin üçte ikisinden fazla bir payı temsil ettiği görülecektir.
TSKB'lerin tümünün ürün alım değerinin , toplam ürün alım değerine oranının, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT, 1998) verilerine bakılırsa, 1994-1997 döneminde yüzde 24 ile 40 arasında değiştiği görülmektedir.
1997 yılı gerçekleşmelerine göre, TSKB'nin aldığı ürünlerin toplam değeri, toplam alım değerinin yüzde 32.5'inden ibarettir. Ancak gerçekte Birliklere devletçe yapılan kredi desteği çok daha önemsizdir. Çünkü, DPT'nin verileri, Birliklerin kendi kaynaklarıyla veya banka kredisiyle yaptıkları alımları da sanki kamu kuruluşlarınca kredilendirilmiş gibi hesaba katan brüt verilerdir. İzleyen çizelge, DFİF kaynaklı kredilerin Birlik alımları içindeki göreli önemini göstermektedir. Buna göre, son yıllarda Birlik alımlarının yaklaşık beşte biri ile dörtte biri arasındaki bir bölümü Birlik kaynaklarınca ödenmiştir. Bu arada, gübre desteğinin de abartılmaması gerekmektedir.
Niyet mektuplarına gönderme yaparak ilerlemeyi sürdürürsek, öncelikle iç desteklerin daraltılması ve/veya tasfiyesine yönelik uygulama araçlarını topluca sıralamak gerekecektir.
* Temel Hedef: "Tüm dolaylı destek politikalarından 2002 sonuna kadar kademeli olarak vazgeçilmesi ve doğrudan gelir desteği sisteminin uygulanmasına geçilmesi (nm 1,2, 4)
a) Fiyatlar:
* Alım fiyatlarının hedeflenen enflasyona endekslenmesi (nm1);
* Buğday fiyatlarının Şikago Borsası fiyatları referans alınarak oluşturulması;
* TMO satış fiyatlarının maliyetleri karşılayacak düzeyde tutulması (nm1,4);
*2002'de destekleme fiyatı açıklanmaya son verilmesi.
b) Destekleme alımlarında fiziki sınırlamalar:
.Şekerpancarı kotalarının belirlenmesi (2000 yılında başlatılıp giderek daraltılarak);
.Tütünde destekleme alımının 2001'de sona erdirilmesi (nm4);
.TMO stoklarının azaltılması.
c) Mali destek sınırlamaları:
*Şeker Fab.A.Ş'nin zararlarının karşılanmasının bütçeye konulan sabit ödeneği aşmaması;
* Yağlıtohum ve bitkilerde destek primlerinin sınırlandırılması (nm2);
* Çay budama tazminat ödemelerinin azaltılması ve bütçe ödenekleriyle sınırlandırılması (nm2);
* Girdi (gübre) desteğinin nominal olarak sabit tutularak tedricen tasfiyesi (nm1,2,4);
* TSKB'lere devletçe "harhangi bir mali destek sağlanamayacağı"nın yasa hükmü yapılması (nm1,2,4);
* TCZB'nın kredi sübvansiyonu toplam maliyetinin 1999'a göre yarı yarıya düşürülmesi. Bu amaçla ZB tarımsal kredi faizlerinin %60-65 düzeyindeki oranlarının gösterge faiz hadlerine eşit oluncaya kadar düşürülmemesi (nm2). (Böylece 2000'de tarım kredileri faizi, kamu borçlanma faizlerinin ortalama %38 olan düzeyinin çok üzerinde tutulabilmiştir).
d) Özelleştirme:
*Orta Vadeli Hedef: Devletin tarımsal üretim ile tarımsal sanayi üretiminde doğrudan bir rol almaktan çekilmesi (nm4). TCZB dışındaki özelleştirmelerin 2002'de tamamlanması.
*TŞFAŞ : -2001'de en az 6 şeker fabrikası özelleştirilecek; gerisi 2002 sonuna kadar satılacak (nm4)
*TEKEL: -Tütün işleme birimleri ÖİB'na devredilecek (ÖYK kararı Ocak 2001 sonundan önce çıkarılacak);
-Alkollü içkiler kanunu Ocak 2001'de çıkarılarak sektör özel girişime açılacak.
- Tütünde destekleme alımına son verecek , tütün alımında ihale mekanizmasını oluşturacak tütün kanunu Ocak 2001'de çıkarılacak (nm4);
* TCZB: En geç 4.5 yıllık bir süre içinde özelleştirilmesi;
* ÇAYKUR : Çaş işletmelerinin özelleştirilmesi (nm2);
* TZDK, TİGEM, TÜGSAŞ, İGSAŞ zaten özelleştirme kapsamında olduğu için hepsi ayrıca belirtilmeye gerek görülmemiştir (nm2),
* TSKB: 16 Haziran 2000'de yürürlüğe girin 4572 s. Yasayla tedricen özelleştirmelere götürecek bir program başlatılmıştır.
Koruma oranlarının düşürülmesi ve anlamı
Bütün bunlar Türkiye'de tarımın dönüştürülmesi değil, bitirilmesi anlamına gelecektir. Örnek olarak TSKB'lerle ilgili düzenlemeye aşağıda kısaca bir göz atılacaktır. Ancak önce koruma oranlarının düşürülmesine kısaca değinelim.
Gelişmiş ülkeler, İkinci Dünya Savaşı sonrasında kendi sanayilerini ve tüketicilerini beslemek amacıyla tarım üreticisi olarak görmek istedikleri Türkiye gibi orta derecede gelişmiş ülkeleri, bugün, kendi tarımsal ürün fazlaları için cazip pazarlar olarak görmeye eğilimlidirler. Öte yandan, tohumluk, damızlık, yem, gübre, tarımsal ilaç gibi alanlarda dünya ölçeğinde yaşanan tekelleşme sürecinin, kendi önündeki engelleri ayıklama dürtüsünü ve bunun gelişmiş ülke ve uluslararası finans kuruluşları politikalarına yansımasını da hesaba katmak gerekmektedir. Bu nedenlerle, IMF/Dünya Bankası ikilisi, gelişmekte olan ülkelerin tarımsal ürün ithalatında korumacılıktan vazgeçmelerini istemekte ve GÜ üreticilerine uygun görülmeyen ürün borsaları fiyatlarını Türkiye'ye empoze etmektedirler. Oysa bilindiği gibi, bu ülkelerde üreticinin eline geçen fiyatlar ile borsa fiyatları arasındaki fark devletçe karşılanmaktadır . Üretici her zaman borsada oluşan fiyatların üzerinde bir fiyattan ürün bedelini alabilmektedir. Aradaki fark özellikle AB çiftçisi için çok yüksektir. Bu durumda çiftçimizi ticari ürün borsalarının (Chicago Board of Trade'in) fiyatlarına mahkum etmek, onu üretimini sürdüremez bir noktaya itmek anlamındadır.
Dünyada tarımsal ürünlerde herkes için geçerli tek bir fiyat oluşumu olmadığı halde, Türkiye Hükümetince IMF'ye ve son olarak Dünya Bankası'na verilen Niyet Mektuplarında Şikago Borsası'nda oluşan fiyatları "dünya fiyatları"nın bir referans sistemi olarak kullanılacağının taahhüt edilmesi, kabul edilemez bir bağımlılık ve teslimiyet mekanizması oluşturacaktır.
2000 yılında "Şikago Borsası" fiyatlarının en fazla yüzde 35'i üzerinde oluşmasına izin verilen buğday fiyatları, IMF'ye verilen üçüncü ek niyet mektubuna göre, bir yıl sonra, 2001 yılında, Şikago fiyatlarının ancak yüzde 20 üzerinde olabilecektir. Daha sonra ise bunun yüzde 5'e çekilmesi amaçlanmaktadır.
Bunun sonucunda, Türkiye'nin tarımsal ithalat faturasının çığ gibi büyümesi ve tahıl üretiminin hızla çöküşü beklenebilecektir. Öte yandan tarımsal ürün ithalatının çok hızlı artışı nedeniyle dış ticaret açıklarının büyümesi ve döviz gereksiniminin kabarması da ek bir ekonomik bedel olarak hesaba katılmalıdır.
Bunun hemen önümüzdeki yıldan itibaren yaratacağı ekonomik, toplumsal ve siyasal sonuçları Türkiye'nin karşılamaya hazır olmadığı açıktır. Tarımda zar zor tutunan kitlelerin iki-üç yıl gibi çok kısa bir zaman dilimi içinde hiçbir önlem alınamadan tarım dışına göçmeye zorlanmalarına yol açacak olan bu tasfiye süreci, mevcut kırsal göç hızını ikiye katlayabilecektir. Bunun salt ekonomik maliyetleri dahi mevcut destekleme maliyetlerinin üzerine çıkacaktır.
Çünkü, kent varoşlarına göçen kitlelerimar planlarının uygulanmasına imkan tanımayacaklar, Türkiye bunun doğuracağı altyapı sorunlarıyla on yıllarca boğuşmak zorunda kalacaktır. Kent varoşlarındaki kitlelerin kamusal hizmet talebinin köy yerleşkelerinden çok daha fazla olduğu dikkate alınırsa, kısa dönemde dahi daha yüksek ekonomik maliyetlerin ortaya çıkacağı açıktır.
4. TSKB'ler İçin Nasıl Bir Gelecek Öngörülüyor?
Tarım Satış Kooperatif ve Birlikleri (TSKB) Hakkında 4572 sayılı Kanun 1 Haziran 2000 tarihinde kabul edildi, 16 Haziran tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdi. Acaba bu yeni yasa, tarımsal kooperatifçilerin yıllardır özlemle bekledikleri türden bir düzenleme gereksinimine yanıt veriyor muydu? Yasa maddelerinin ve gerekçelerinin dikkatli bir okunuşu, bu soruya olumlu bir yanıt vermeyi olanaksız kılıyor.
Henüz birinci maddede yasanın amacı TSKB'leri "etkin ve sürdürülebilir bir şekilde özerk ve mali yönden bağımsız kılmak" biçiminde tanımlanırken, özerklik ve mali bağımsızlık arasında bir ayırım yapılmaktadır. Bilindiği gibi, bağımsızlık özerklikten daha ileri bir aşamadır ve özerklikte var olabilecek karşılıklı bağımlılık ilişkilerini içermez.
Dolayısıyla, TSKB'lerin mali bakımdan bağımsız kılınmasını amaçlamak demek, bunların kendi kaderleriyle başbaşa bırakılacaklarını peşinen ilan etmek demektir. Nitekim daha sonraki maddelerde (geçici madde 1/E/3) yer verilen bir düzenleme bu niyeti açıkça ortaya koymaktadır.
Yasayla, kooperatif ve birliklerin ilk işleme tesisleri dışındaki fabrikalarının (ileri sınai proses içeren tesislerinin), bundan böyle anonim şirket statüsünde kurulması ve işletilmesi zorunlu hale getirilmektedir. Hatta, geçici madde 1/F/1'de "birliklerin bu kanunun yayımı tarihi itibariyle sahip oldukları fabrikalar, üç yıl içinde anonim şirket haline dönüştürülebilir" denilerek mevcut duruma da müdahale edilmektedir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasındaki girişim özgürlüğüne aykırı bir yaklaşımla getirilen bu kısıtlamanın işletmeciliğin teknik anlamda iyileştirilmesi gibi salt hayırlı amaçlar için getirildiği de sanılmamalıdır. Yıllardır, "TSKB'lerin sanayide işi ne, onlar kooperatifçilik yapsınlar" türünden bilgi veya iyiniyet yoksunu yaklaşımların yönlendirdiği Türk politikacı ve teknokratları ile Dünya Bankası uzmanlarının buluşması yadırgatıcı olmamıştır. Ancak, GÜ'lerde kooperatifçiliğin en çok tarımsal sanayi alanında geliştiğini görmezden gelerek yasa tasarısının gerekçesinde "TSKB faaliyetlerinin kooperatifçilik alanına doğru daraltılması"nı istemek, bir çifte standart olmasının ötesinde TSKB'leri işlevsizleştirmeye yönelik tasarımın bir parçasıdır.
Yasayla (Md.1 son fıkra), kooperatif ve birliklerin sadece sermayeleri (ortaklık payları) rehin ve hacize karşı korunmuş olup, ne sanayi işletmeleri ne de hatta ilk işleme tesisleri bu tür bir korumadan yararlandırılmaktadır. Dolayısıyla, eski düzenlemede var olan koruma mekanizmaları kaldırılmış olmaktadır. Böylece, birliklerin sadece fabrikalarını değil ilk işleme tesislerini dahi ellerinden çıkarmalarının yolu açılmış olmakta ; salt sanayi faaliyetlerini değil ticari faaliyetlerini de sürdürememe riskiyle karşı karşıya bırakılmaktadırlar.
Yasanın geçici maddeleri kalıcı maddelerinden daha ilginç özellikler taşımaktadır. Geçici Md. 1/D ile oluşturulan "Yeniden Yapılandırma Kurulu" (YYK), Kanunun yürürlük tarihinden itibaren 6 ay içinde oluşturulacak, 4 yıl süreyle görev yapacak, 4 üyesi Sanayi ve Ticaret Bakanı, 2 üyesi Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Devlet Bakanı tarafından atanırken, sadece 1 üyesi birliklerin yönetim kurulu üyeleri arasından seçimle belirlenecektir.
Dört yıl süreyle görev yapacak Kurulun çalışma esaslarını, uygulayacağı ilke ve programları, kooperatif ve birliklerce alınması gerekli önlemleri ve yapılması gereken işlemleri yine aynı iki bakan belirleyeceklerdir. Bu düzenlemeler, YYK'nun siyasal otoriteye karşı bağımsızlığından söz edilmesi olanağını vermemekte, tüm inisiyatifi bugün olduğu gibi siyasal iktidara bırakmaktadır.
Kapalı Kapılar Ardındaki Dünya Bankası
İlk bakışta, yeni yasadan önceki duruma kıyasla böyle bir Kurulun hiçbir yenilikçi yönünün dahi bulunmadığı zannedilebilir. Oysa, bu Kurul, Dünya Bankası Türkiye masasının telkinleri üzerine kurulmuştur ve Birliklerin yeniden yapılandırılması sürecine Dünya Bankası'nın daha dolaysız müdahalelerde bulunmasının bir aracı olarak tasarlanmıştır. Hatta Dünya Bankası -politikacılarımızın yarattığı iktidarsızlık boşluğundan yararlanarak- bu Kurulun 7 üyesinin 4'ünün isimlerini belirleme niyetini kapalı kapılar ardında gizlememiştir .
Kuşkusuz en vahim sonuçları olabilecek düzenleme, " Kooperatif ve birliklere (...) Devlet veya diğer kamu tüzel kişilerinden herhangi bir mali destek sağlanamaz" (md. 1/E/3) kesin ifadesiyle karşımıza çıkmaktadır.
Bu hüküm, tarımsal kooperatiflerin maddi dayanaklarını tasfiyeden başka bir anlama gelmemektedir . Satış kooperatiflerine mali destek sağlanmasını yasaklayan hükmün bir eşdeğerinin Tarım Kredi Kooperatifleri için de gündeme getirileceğinden kuşku duyulmalıdır.
Hiçbir hükümran devlet , bir sektöre (özellikle de işgücünün yüzde 40'ına istihdam olanağı sağlayan temel bir üretici sektöre) mali destek yapmayacağını yasa hükmü haline getirmemiştir ve getiremez.
Tarım dışında başka hiçbir sektör için (örneğin mali sektör için) böyle bir hüküm konulamazken, bir tarımsal politika aracından yasa hükmüyle vazgeçilmesi, açıklanması güç bir bağımsızlık kaybı anlamındadır.
4572 Sayılı Yasa, 16 TSKB'yi (Tariş tek birlik sayılırsa 13 TSKB'yi), bunlara bağlı400'ü aşkın kooperatifi , onların kayıtlı725 bin ortağını , aileleriyle birlikte yaklaşık 3 milyonluk bir nüfus büyüklüğünü ve 15 bin civarında ücretli çalışanı doğrudan; 4,5 milyonluk tarımsal işletmeyi veya istihdamın yüzde 40'ını aşkın bir bölümünü , 65 milyonluk tarım ürünleri tüketicilerini doğrudan ve dolaylı etkileri bakımından ilgilendirmektedir.
Bu denli önemli sonuçları olacak bir yasal düzenleme projesinin Türkiye'nin koşullarına uygun olarak, aceleye getirilmeden , kooperatif yöneticilerinin görüşlerine geniş ölçüde yer vererek ve özenle düzenlenmiş olması gerekirdi.
Oysa yasa, TSKB'leri her türlü mali desteğin dışında tutmayı yasa hükmü haline getirdiği gibi, hukuk tekniğine aykırı düzenlemeler içermekte, bu arada çağdaş kooperatifçilik ilkelerine uygun olmayacak bir biçimde Devlet müdahalesini sürekli kılacak düzenekleri de getirmektedir. Kısacası, siyasi iktidar bir yandan bu kuruluşlardan mali desteğini bütünüyle çektiğini ilan etmekte, ama öbür yandan bu kuruluşlardan elini çekmek istemediğini, onların yönetim ve denetim düzenine müdahale edeceğini beyan etmektedir. Kısacası, yeni yasa öncesinde devletin mali desteği ile müdahaleci yaklaşımı arasında bir bakıma var olan denge, yeni yasa döneminde mali desteksiz bir müdahaleci yapıya dönüşerek iyice uyumsuzlaşmaktadır.
5. Doğrudan Gelir Desteği: Destek mi Göz Boyama mı?
Mevcut destekleme modelinin çok kısa bir zaman dilimi içinde yerini bütünüyle doğrudan gelir desteği (DGD) modeline bırakmasını öngören 2000/267 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 14 Mart 2000 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Mevcut destekleme uygulamalarını bütünüyle ikame etmesi tasarlanan DGD sistemi tek başına hiçbir ülkede uygulanmamaktadır .
OECD ülkelerinde 1998 itibariyle doğrudan ödemelerin toplam ÜDE'ne oranının yüzde 17 olduğu, piyasa desteğinin yüzde 67, girdi ağırlıklı diğer desteklerin yüzde 16 olduğuna daha önce değinilmişti (Çakmak vd., 1999:60). AB ülkelerinde de DGD ödemelerine kısmen yer verilirken, bu ödemeler fiyat politikası, garanti eşikleri, üretim planlaması ve diğer iktisat/maliye politikası araçlarıyla birlikte uygulanmaktadır.
AB'de toplam destekleme içinde DGD yüzde 30'luk bir paya sahip bulunmakta, pazar fiyat desteği yüzde 55'lik bir önem derecesinde bulunmakta, girdi desteği de yüzde 8 boyutunda olmaya devam etmektedir. Ayrıca, DGD ödemelerinin AB destekleme sistemi içinde payının arttırılmasının, kısa/orta vadede daha fazla kaynak emeceği hesaplanmakta ve bunun önlemi aranmaktadır (Özkaya vd., 2000).
ABD'de ise, DGD'nin toplam destekleme içindeki önemi yüzde 10 sınırlarında kalmakta, pazar fiyat desteği yüzde 50, girdi kullanımına dayalı destek ise yüzde 10 boyutlarında bulunmaktadır (ibid). DGD'nin uygulanması ise, üretim fazlası olan ürünlerde alan veya ürün kotalarının çiftçi gelirlerinde yaratacağı aşınmayı telafi amaçlı olmaktadır. Türkiye'ye önerilen model ise her türlü üretim ve verimlilik referanslarından yalıtılmıştır .
Öte yandan DGD uygulamasının başlangıçta kamu maliyesi üzerine daha fazla yük getireceği salt AB örneğiyle sınırlı değildir.
Daha kapsamlı bir DGD uygulamasına çok daha uzun hazırlık dönemleriyle geçildiği Meksika örneği de, DGD'ye geçişin Hazine üzerindeki destekleme yükünü arttırdığına ilişkin sonuçlara işaret etmektedir (Demirci,2000a). Oysa Türkiye'de DGD sistemine geçişi tercih etmek isteyen iç ve dış karar alıcılar, bunun kamu maliyesi üzerindeki tarımsal destekleme yükünü hafifletmesini istemektedirler. Özellikle de, eğer iddia edildiği gibi, Türkiye'de mevcut tarımsal desteklemenin ÜDE yükünün yüzde 70'inin, ithalat koruması ve iç fiyat politikaları nedeniyle tüketici üzerinde, yüzde 30'unun ise vergi mükellefi yani Hazine üzerinde ise, tüketici yerine Hazine'ye yük bindirecek bir DGD sisteminin, bugünkü istikrar programının kamu harcamalarını kısmaya ayarlanmış hedefleriyle nasıl uyumlu olacağı açıklanmaya muhtaçtır. Bu çelişkili konum bile uygulamanın göz boyamaya yönelik göstermelik niteliğinin dolaylı bir kanıtı niteliğindedir.
Türkiye'de (ne de başka bir ülkede) doğrudan gelir sisteminin tek başına tarımsal destekleme uygulamalarını ikame etmesi mümkün olmadığı gibi, DGD'nin Türkiye gibi istihdamın yüzde 40'ının tarımda kümelendiği, kadastro çalışmalarının tamamlanmadığı , ürün alım satımında, girdi ve emek kullanımında kayıt sisteminin büyük oranda geçerli olmadığı bir sektörde başarıyla uygulanma koşulları da bulunmamaktadır. Türkiye'de uygulanmak istenen DGD sistemi, 1 dekar ile 199 dekar arasında araziye sahip çiftçilere (fazlasına sahip olanlarda 199 dekara kadar olan bölümüne), tapulu birim arazi başına (dekar başına) geri dönüşsüz hibe biçiminde parasal yardım yapılmasını öngörmektedir. Bu yıl pilot uygulaması başlatılan bu sisteme 2002 yılı gibi çok yakın bir vadede tamamen uyum sağlanması istenmektedir. O kadar ki, 2003'te ortada başka bir destekleme düzeneği kalmamış olacaktır. Doğrudan gelir desteğinin de sürgit uygulanmayacağı açıklanmakta, ancak kamuoyuna açık bir takvim verilmekten kaçınılmaktadır.
"Uyum" ararken kapıda bekleyen "uyumsuzluklar"
Bu kadar kısa sürede ve Türkiye tarımının bugünkü koşullarında böyle bir uyum olanaksızdır. 4 küsur milyon aile işletmesinin üstelik çok parçalı bir yapıda tarım yaptığı bir ülkede DGD sistemi, olsa olsa mevcut destekleme biçimlerine bir tamamlayıcı unsur olabilirdi. Bu sisteme geçiş, çok parçalı ve çok çocuklu tarımsal aile işletmelerinin herbirinin ayrı ayrı DGD talep etmesine götürecek; kısa sürede aile işletmesi sayısı daha da artacak ; 200 dönümün üzerinde olan işletmelerin kapitalist gelişmenin rasyoneliyle dahi çelişerek bölünmesine götürecek, tapusu olduğu halde tarım yapmayan ve belki de kentte yerleşik olanların uygulamadan yararlanabilmesi imkanı getirilirken, ortakçı ve kiracılar sistem dışına itilmiş olacak, hisseli arazilerde yeni hukuki ihtilaflara zemin hazırlanacaktır.
Nitekim, pilot uygulama bölgelerinden olan Polatlı'da görüldüğü gibi, başvuruların beklenenin üç katına çıkmış olması, köylülükle ilgisi bulunmayan tapu sahiplerinin -arazi spekülatörleri, yapı konut kooperatifleri, kuyumcu, avukat, doktor, tüccar, otelci, un fabrikatörü, serbest meslek sahipleri, ticaret erbabı vb.'nin- gelir desteği talep etmeleri bu tehlikenin ciddiyetini göstermektedir (TZOB, 2000).
Tarım dışı amaçlarla tarımsal arazi edinenlerin veya miras yoluyla edindikleri arazileri kiracı /ortakçı aracılığıyla işleten veya boş bırakanların sistemden yararlanması mümkün olduğu gibi, yoksul çiftçi lehine getirildiği iddia edilen sistemde verimlilik farkları 10 katına kadar açılabilen Orta veya Doğu Anadolu köylüsü ile Ege-Çukurova çiftçisinin miktar bazında aynı destekten yararlanması sözkonusu olmaktadır .
Diğer yandan hiç arazi kullanmadan veya az kullanarak, meraya dayalı hayvancılık yapanlar bu uygulamadan hiç bir şekilde yararlanamamaktadırlar. Hayvancılık yapan üreticilerin bitkisel üretim yapanlardan birçok bölgelerde daha düşük gelirlerle yetindikleri bilindiğine göre, doğrudan gelir sisteminin küçük üreticiyi daha fazla koruyacağı savları boşlukta kalmaktadır.
Üretim ve verimlilikle hiçbir bağı kurulmadan uygulanmak istenen DGD politikası, toplulaştırma çabalarının, yoğun girdi kullanımının, modern büyük işletmeler kurulmasının, tarımın rekabetçi düzeyinin yükseltilmesinin, kısaca köylülükten çiftçiliğe geçişin de önünün iyice tıkanması anlamına gelebilecek bir akıldışılık (irasyonellik) çağrıştırmaktadır.
Doğrudan gelir desteğinin pilot uygulamalarından çıkarılan bir başka gerçek de sistemin uygulanışının önemli bir bürokrasi ve kırtasiyeye gereksinme göstermesidir.
Yapılan gözlemlere göre, bazı çiftçilerin sahip olduğu parseller çok fazla sayıdadır. Aynı parsele ortak olarak sahip olan birçok kişi vardır. Hangisinin toprağı işlediğine bakılmaksızın para ödenmektedir. Bütün bu karışık işleri büyük ölçüde Tarım İl ve İlçe müdürlüklerinin yürüteceği anlaşılmaktadır. Bilgisayarlar, ziraat mühendisleri, teknisyenler ve memurlar büyük ölçüde bu işlerle uğraşacaklardır. Tapunun esas alınmaması halinde, yerinde anketler yapmak gerekecektir. AB ülkelerinden Yunanistan ve İtalya'da da görüldüğü gibi Tarım Bakanlığı bir süre sonra neredeyse bu işten başka hiçbir şey yapamaz hale gelecektir. Şimdiden gübre ve pamuk prim uygulamalarında olarak bu duruma yaklaşılmıştır. Yolsuzlukların/sahte beyanların denetimi önemli bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Yayım ve kontrol hizmetlerinin askıya alınmasının ülkeye ne kadar zarar getireceği hiç hesaplanmamaktadır (Ozkaya, 2000).
AB ortak bütçesinin geçmiş yıllarda yüzde 75'inin, şimdilerde yüzde 51'inin tarım kesimine, bunun da yüzde 46'sının tarımsal desteklemeye ayrıldığı, ayrıca ortak bütçenin yüzde 25'ini temsil eden "bölgesel kalkınma fonu"nun geri bölgelerin yeni ekonomik faaliyetlere kaydırılması amaçlı olarak gene kısmen tarımsal nüfus lehine kullanılabildiği bilinmektedir.
OECD ülkelerinde çiftçiye verilen desteklerin dekar başına ortalama tutarı 36 dolar düzeyindedir. Türkiye'de bu desteğin mevcut uygulamada desteklenen ürünler için dekar başına 19 dolar düzeyinde olduğu (Çakmak vd., 1999) yönünde hesaplamalar bulunmaktadır.
DGD ile Türkiye'de öngörülen destek ise, dekar başına 5 dolar mertebesindedir. (Meksika'da dekar başına 7 dolar olarak uygulanmış ve 1000 dekara kadar ödeme yapılmıştır: Demirci, 2000).
DGD'nin kapsamlı bir biçimde uygulanması durumunda bu tutarın dahi verilip verilemeyeceği açık değildir. Çünkü mevcut destekleme sadece seçilmiş ürünlerde yapılırken, DGD sisteminin mantığı gereği tüm tarımsal ürünler kapsanmak durumundadır. Kaldı ki, verilse dahi, mevcut desteklemenin çok altına inecek olan bu destekle kırsal alanlarda tutunmak, çiftçilik yapmayı sürdürmek mümkün olabilecek midir?
Öte yandan, mevcut uygulamada desteklenen ürünlerin tüm üreticileri de desteklemeden yararlanmamaktadır; desteklenen seçilmiş ürünlerde üretimin ve üreticilerin genellikle yüzde 50'den azı kapsanmaktadır. Kapsanan ürünlerin dahi tüm alım ve kredilendirme maliyeti devletin üzerinde değildir. Özellikle TSKB'ler finansmanın yaklaşık dörtte birini kendi kaynaklarıyla sağlamaktadırlar. Oysa DGD geri dönüşsüz ve tüm ürünler için uygulanmak durumundadır.
Türkiye'de tarımsal işletmelerin yüzde 68'i 50 dönümün altında bir büyüklüğe sahiptir. Bu durumda örneğin, 30 dönümlük bir işletmenin 150 dolarlık ve iki taksitte ödenen gülünç bir yıllık hibe desteğiyle yaşaması mümkün olabilecek midir?
Karadeniz bölgesinde pilot uygulama kapsamında olan mikro fındık işletmelerinin 10-15 dönümlük arazi için alacakları 50-75 dolar desteğin ilk taksidini almak için başvuruyu dahi gereksiz gördükleri, 2000 yılındaki pilot uygulamanın dersleri arasında bulunmaktadır. Kaldı ki, pilot uygulama sonrasındaki dönemde dekar başına DGD tutarının tedricen aşağıya çekilmesi, bazı ürün ve bölgelerin dışlanması ve birkaç yıl içinde DGD'nin de sıfırlanması gündeme getirilebilecektir.
6. Sonuçlandırıcı Düşünceler
1980'lerden itibaren tarıma yönelik desteklemenin kapsamında önemli değişmeler gündeme gelmiş, ancak desteklemenin uzun vadeli stratejik bir planlama temelinde bütünsel olarak yeniden düzenlenmesi öngörülmemiştir. Vergi almak yerine borç almayı yeğleyen anlayışlar nedeniyle büyüyen bütçe açıklarını azaltmanın yolu devletin her türlü sosyal ve ekonomik işlevlerinin daraltılması olarak görülmüş; bu anlamda, faiz ödemelerine nevi yer açmak için , devletin alt yapı yatırımlarına, tarımsal desteklemeye , sosyal yönlü harcamalara ayırdığı kaynaklar giderek yük olarak görülmeye başlanmıştır.
Buna karşılık, istihdam içindeki payı yüzde hala 40-45 düzeyinde bulunan tarımın milli gelir içindeki payı daha hızlı bir gerilemeyle 1990'ların sonunda yüzde 15 düzeyine düşürülmüş; böylece kırsal alanlar ve tarım sektörü, Türkiye'nin görece en düşük yaşam standardına sahip kesimlerinin içine sıkıştırıldığı "unutulmuş topraklar ve insanlar" diyarına dönüştürülmüştür. Türkiye açısından bu denli önemli bir sektörün, sadece uluslararası finans kuruluşlarının telkinleriyle geleceğe hazırlanmasının mümkün olmadığı açıktır.
Buna rağmen, 2000 yılında yürürlüğe sokulan istikrar programının hedefleri arasında tarımın destekleme araçlarını tasfiye etmeye ve tarım ürünleri ithalatında koruma oranlarını düşürmeye dönük önemli taahhütler altına girilmiş bulunulmaktadır.
2000-2002 programına göre, üç yıl içinde mevcut sistemin ürün ve girdi fiyatlarına, sektörün kredilendirilmesine, damızlık hayvan ve tohum üretimine dönük tüm destekleme mekanizmaları tasfiye edilmiş olacaktır.
Bunun ülke çiftçisi için olduğu kadar Türkiye'nin tarımsal ürün yeterliliği ve gıda güvenliği açısından da bir yıkım anlamına geleceği, ortaya çıkacak yeni göç dalgasının tüm toplumsal dokuyu çok kısa bir zaman diliminde altüst edeceği tarafsız çevrelerin ortak görüşüdür. Tarımsal destekleme araç ve kurumlarının hızlandırılmış tasfiye programı, Türkiye'de sadece tarım sektörü ve çiftçiye dönük değil, ülkenin ekonomik, toplumsal ve siyasal istikrarına yönelik bir tehdit oluşturmaktadır.
Tarımda zar zor tutunan kitlelerin iki-üç yıl gibi çok kısa bir zaman dilimi içinde hiçbir önlem alınamadan tarım dışına göçmeye zorlanmalarına yol açacak olan bu tasfiye süreci, mevcut kırsal göç hızını ikiye katlayabilecektir .
Bunun salt ekonomik maliyetleri dahi mevcut destekleme maliyetlerinin üzerine çıkacaktır. Çünkü kent varoşlarına göçen kitleler imar planlarının uygulanmasına imkan tanımayacaklar, Türkiye bunun doğuracağı altyapı sorunlarıyla on yıllarca boğuşmak zorunda kalacaktır. Kent varoşlarındaki kitlelerin kamusal hizmet talebinin köy yerleşkelerinden çok daha fazla olduğu dikkate alınırsa, kısa dönemde dahi daha yüksek ekonomik maliyetlerin ortaya çıkacağı açıktır. Öte yandan tarımsal ürün ithalatının çok hızlı artışı nedeniyle dış ticaret açıklarının büyümesi beklenmelidir.
Böylesine bir kırsal göç dalgasının, 1950'lerde başlayan ve iki onyıl süren birinci göç dalgasından çok daha önemli toplumsal ve siyasal sonuçları olacaktır , çünkü 3 yıl gibi çok kısa bir zaman dilimi içinde gerçekleşmesi beklenmektedir. Bunun hemen önümüzdeki yıldan itibaren yaratacağı ekonomik, toplumsal ve siyasal sonuçları, Türkiye'nin karşılamaya hazır olmadığı açıktır.
Bu koşullarda ne yapılmalıdır? Birinci öncelik, IMF/WB'ın tarıma ilişkin yapısal dönüşüm programının geriletilmesine hatta durdurulmasına yönelik çabaların yoğunlaştırılmasıdır. Konunun siyasal düzlemde etkin bir biçimde sahiplenilmesi gerekmektedir. Ama bunu sağlayacak güç de, tarımsal-kırsal alandan yükselecek tepki olacaktır.
İkinci vurgu, tarıma/köylüye ilişkin çözümlerin salt sektör içi düzenlemelerden geçmediğidir. Kamu maliyesi üzerindeki iç ve dış borç yükünü hafifletmeden Türkiye'de ekonomik ve sosyal gelişmelere yeterli düzeyde kaynak ayrılması ve bu gelişmelerin önünün açılması mümkün gözükmemektedir. Ancak bunun yolu da gene IMF/WB programından geçmemektedir. Hatta tam tersine, bu programın tarım-dışı alanlardaki uygulamasının dahi durdurulmasını gerektirmektedir. Uygulanan program, kamu üzerindeki borç yükünün sadece artış hızını kesmeye, yani bulunduğu yüksek noktada stabilize etmeye ayarlanmıştır. Dolayısıyla, tarımcılar için salt kendilerini kurtarmaya dönük bir mücadele modeli yok hükmündedir.
Üçüncüsü, varolan destekleme kurum ve araçlarının eskiden olduğu gibi sürdürülmesini talep etmek de her zaman anlamlı olmayacaktır. Örneğin, TSKB hakkındaki 4572 sayılı yasadan eski mevzuat çerçevesine geçişi talep etmek hem anlamsızdır hem de üretici desteğinden yoksundur. Ancak, yeni düzenlemenin revizyonu da kaçınılmazdır.
Tekrar vurgulamak gerekirse, tarımdaki tasfiyeye karşı yeni öneriler, yeni bir düşünme tarzı ve karar alma süreci demektir. Bunun için, ulusal çıkar perspektifinin ve bağımsız karar alma refleksinin yeniden kazanılması gerekecektir. Bunların kolay olmadığı bilinmelidir.
Dipnotlar:
* A.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Öğretim Üyesi, Tariş Eski Genel Müdürü.
i IMF'ye verilen Niyet Mektuplarının Türkiye tarafından yazılış/sunuluş tarihleri (bunların IMF İcra Kurulunda kabul tarihleri farklıdır) sırasıyla şöyledir:
9 Aralık 1999: Stand-by'ı başlatan ana belge. Metinde ve tablo 6'da
10 Mart 2000: İlk Ek Niyet Mektubu; bu birinci gözden geçirmede tarıma ilişkin değinmeler yoktur. 10 Mart 2000: Dünya Bankası'da verilen şimdilik ilk ve son Niyet Mektubu. Metinde:
22 Haziran 2000 :İkinci Gözden Geçirme kapsamında verilen ikinci Ek Niyet Mektubu.
18 Aralık 2000 : Üçüncü Ek Niyet Mektubu. Metinde
ii Kaldı ki, bu kuruluşların dünya çapında sarsılan itibarlarının yeni itibar şoklarına dayanacak takatlerinin kalmadığı da hesaba katılmalıdır iii Özellikle 1996-97 sürecinde Refahyol Hükümeti'nin kaynak paketlerini finanse etmek için Ziraat Bankası kaynaklarını zorlaması ve Banka'nın, Hazine'nin borçlanma ihalelerinde ortalama faizleri aşağıya çekme misyonunu üstlenmesi gibi nedenlerle... iv Bu konuda kapsamlı eleştirilerimiz iki ayrı çalışmada yer aldı: Oyan, 1995 ve Oyan, 1997. v Gübre sübvansiyonuna, süt üretimi için verilen primler, zirai ilaç, tohumluk, fidan primi eklendiğinde ortaya çıkan toplam değerin GSMH'ya oranı 1998 için binde 3.4 düzeyinde kalmaktadır. Bir başka deyişle, salt şeker pancarı alımları için ödenen tutarın bile çok altında kalmaktadır. vi Bu satırların yazarı, 4 TSKB'nin üst birliği olan Tariş'in 1992-94 döneminde 3 yıla yakın genel müdürlüğünü yapmış ve bu niteliğinden dolayı Türkiye'ye Ocak 2000'de gelen WB heyetinin talebi üzerine kendileriyle Ocak-Şubat 2000 döneminde üç kez görüşmüştür. WB heyeti, yasayla kurulacak bu üst kurulda çoğunluk hakimiyetini ele geçirme niyetini gizlememiş, hatta bu satırların yazarına da son görüşmede YYK'da üyelik teklif etmiştir. "Bol dolarlı" olacağı özenle vurgulanan bu teklifin tarafımızca anında reddedilmesi ve ne sıfatla bu tür teklifler yapabildiklerinin kendilerine sorulması heyeti şaşkınlığa sürüklerken, WB'ın çalışma yöntemleri konusunda da çok öğretici bir ders olmuştur. vii 2001 yılı bütçe görüşmeleri sürecinde Tarım ve Köy İşleri Bakanı'nın bakanlığının bütçesine yaygın bir DGD uygulaması için yeterli ödeneğin konulmamış olmasından sürekli yakınması, DÜNYA BANKASI çevrelerinin de altyapı hazırlıklarının finansmanını aşan bir mali yükümlülük altına girebilecekleri konusunda hiçbir işaret vermiyor olmaları nedeniyle, projenin 2001 yılındaki akıbeti belirsiz görünmektedir. 22 Kasım-6 Aralık 2000 Mali Krizinin 2001 bütçe dengeleri üzerindeki ek olumsuz etkileri de hesaba katılırsa, 2001 yılında çiftçinin tam bir belirsizlik ortamına sürüklendiği anlaşılır. viii 2000 yılı bütçesinin %45'i, vergi gelirlerinin ise %88'i faiz ödemelerine ayrılmış bulunuyordu. ix Altyapı yatırımlarının DSİ ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü aracılığıyla yapılanlarının önemli bir bölümü tarıma yönelik olduğundan, bunlardaki kısıntılar sektörü olumsuz etkilemiştir. -------------------------------------------------------------------------------- KAYNAKLAR Boratav, Korkut (1988), Türkiye İktisat Tarihi, İstanbul, Gerçek Yayınevi. Çakmak, Erol, Haluk Kasnakoğlu ve Halis Akder (1999), Tarım Politikalarında Yeni Denge Arayışları ve Türkiye, İstanbul, TÜSİAD Yayını. Demirci, Sevinç (2000), "Tarımda Doğrudan Gelir desteğinin İncelenmesi; Meksika Örneği", İşletme ve Finans, Nisan sayısı, ss.36-46. DPT (1998), 1999 Yılı Programı, Ankara. DTM (2000), Başlıca Ekonomik Göstergeler, Mart-Nisan, Ankara. Hazine Müsteşarlığı (1996), Tarımsal Destekleme Politikalarının Değerlendirilmesi: 'Alternatif Model', Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü Uzmanlarının hazırladığı (M. Cüneyt Yener, Ramazan Tezcan, Mehtap Gündüz, Özlem Yeni, Leyla Arslan) iç rapor, (Kasım). Hazine Müsteşarlığı (2000/I), Enflasyonla Mücadele Programı Politika Metinleri, (Cilt I: Niyet Mektubu, Para Politikası, Ekonomik Kararlara İlişkin Mevzuat), Ocak, Ankara. Hazine Müsteşarlığı (2000/II), Enflasyonla Mücadele Programı Politika Metinleri, (Cilt II: Niyet Mektupları ve, Ekonomik Kararlara İlişkin Mevzuat), Temmuz, Ankara. Hobsbawn, Eric, (1996), Kısa 20. Yüzyıl Tarihi. Aşırılıklar Çağı, çev: Yavuz Alogan, İstanbul, Sarmal Yayınevi. Köymen, Oya (1999), "Cumhuriyet Döneminde Tarımsal Yapı ve Tarım Politikaları", in 75 Yılda Köylerden Şehirlere, İstanbul, Tarih Vakfı Yayınları, ss. 1-30. OECD (1994), National Policies and Agricultural Trade, Country Study:Turkey, Paris. Oyan, Oğuz (1978), Le Developpement du Capitalisme dans l'Agriculture de Turquie, yayınlanmamış doktora tezi, Paris, Paris-I Pantheon-Sorbonne Üniversitesi. Oyan, Oğuz (1995), "5 Nisan Kararları ve Tarımsal Politikalar" in Petrol-İş Yıllığı 1993-94, İstanbul, Petrol-İş Sendikası Yayınları, ss.715-729. Oyan, Oğuz (1997), "Tarımsal Desteklemeye Alternatif Arayışları: Yedinci Plan ve Ötesi", Ekonomide Durum, sayı 2, ss.78-96. Oyan, Oğuz (1999a), "Meiji-Osmanlı-Türkiye: Vergi Politikasına İktisadi Kalkınma Sorunsalından Bakış", in Bilanço 1923-1998, cilt 2: Ekonomi-Toplum-Çevre, İstanbul, Tarih Vakfı Yayınları, ss.41-57. Oyan, Oğuz (1999b), "Tarımsal Destekleme Politikaları ve Doğrudan Gelir Desteği", in Türk-İş Yıllığı '99, cilt 1:Değişimin Dinamikleri, ss.187-200. Özkaya, Tayfun , Oğuz Oyan,, Ferruh Işın ve Ayşe Uzmay (2000), Türkiye'de Tarımsal Destekleme Politikaları, Dünü-Bugünü-Geleceği, TÜSES için yapılmış yayınlanmamış çalışma. Sayıştay Başkanlığı (2000), 2000 Yılı Mali Raporu, Ekim, Ankara. TZOB (2000), Pilot Proje Kapsamında Polatlı'da Uygulanan Doğrudan Gelir Desteği, yayınlanmamış çalışma. Yükseler, Zafer (1999), Tarımsal Destekleme Politikaları ve Doğrudan Gelir Desteği Sisteminin Değerlendirilmesi, özel rapor. (NU)