Anayasa Değişikliği Teklifinde Kuvvetler Ayrılığına Dair Sorunlar

Meclisin gündemindeki anayasa değişikliğine dair 21 maddelik kanun teklifinin hiç şüphesiz en önemli özelliği Türkiye’nin yönetim şeklini parlamenter sistemden başkanlık sistemine dönüştürmeyi amaçlıyor olması.

Teklifte her ne kadar  ‘başkanlık’ yerine ‘cumhurbaşkanlığı’ kavramı kullanılıyor olsa da getirilmek istenen sistemin literatürdeki karşılığı başkanlık sistemidir. Eğer getirilmek istenen sistem  başkanlık dışında, örneğin yarı başkanlık biçiminde bir yapı öngörseydi, hem meclise hem de cumhurbaşkanına karşı sorumlu bir başbakanlık pozisyonun korunuyor olması gerekirdi. Ancak tasarıda başbakanlık pozisyonun tamamen ortadan kaldırıldığını ve yürütme yetkisinin doğrudan cumhurbaşkanına verildiğini görüyoruz. Bu yönüyle değişiklik tasarısı Türkiye anayasal geleneğindeki en radikal önerilerden biridir. Bugüne kadar Türkiye’nin uyguladığı tüm anayasalar ya meclis hükümeti ya da parlamenter sisteme dayalı olarak yürütme yetkisini ya doğrudan meclise ya da meclis içerisinden çıkacak olan başbakan ve bakanlar kuruluna kullandırmıştı. Mevcut öneri meclisin elinden yürütme yetkisini tamamen alarak, bu alanda bugüne kadar ortaya konan en büyük değişikliği öngörmektedir.

Kuvvetler ayrımı

Başkanlık sistemi teorik olarak sert kuvvetler ayrımı, parlamenter sistem ise yumuşak kuvvetler ayrımı prensibine dayanmaktadır. Şöyle ki, başkanlık sisteminde yasama ve yürütme ayrı ayrı ve doğrudan halk tarafından seçilir ve birbirine karşı bir çeşit özerkliğe sahiptir. Parlamenter sistemde ise yalnızca yasama (yani meclis) halk tarafından seçilir ve yürütme onun içinden türer. Dolayısıyla parlamenter sistemde yürütmenin yasama karşısındaki özerkliğinin daha sınırlı olduğu düşünülür. Buradan hareketle, değişiklik önerisinin gerekçesinde, yürütmenin yasama karşısında güçlendirilmesi, kuvvetler ayrımının güçlendirilmesine paralel bir gelişme olarak sunulmaktadır. Ancak bu teorik argümanın işlerlik kazanabilmesi, yürütme ile yasamada iki farklı iradenin mevcut olmasına bağlıdır. Aksi halde, örneğin yürütmeyi kontrol eden başkan ile yasamayı kontrol eden meclis çoğunluğu aynı partiden ise, yasama ile yürütme arasındaki kuvvetler ayrımı işlerliğini kaybedecektir. Amerika Birleşik Devletleri gibi görece iyi işleyen, demokratik bir başkanlık modelinde bu sorunun iki şekilde aşıldığı düşünülür. Birincisi, yasama ve yürütme seçimlerinin zamanlamasıyla, ikincisi ise  zayıf parti disipliniyle ilgilidir. Şimdi bu iki noktayı inceleyelim.

ABD’de yürütme yetkisine sahip başkan her dört yılda bir seçilirken, yasama yetkisine sahip kongre seçimleri her iki yılda bir yapılır. İki yılda bir yapılan bu kongre seçimlerinde temsilciler meclisi üyelerinin tamamı, senato üyelerinin ise üçte biri yenilenir. Bir nevi ara seçim olarak nitelendirilebilecek bu iki yılda bir yenilenen kongre seçimleriyle yasama ve yürütmede kontrolün farklı iradelere geçebilme ihtimali arttırılır. Yani bu yıl hem kongrede Cumhuriyetçileri çoğunluk yapan hem de başkan olarak Cumhuriyetçi birini seçen ABD halkı 2018’de kongredeki çoğunluğu Demokratlara verebilir ve yürütmenin başındaki Trump üzerindeki denetimi arttırabilir. Tasarıyla Türkiye’de öngörülen başkanlık sisteminde ise yasama ve yürütme seçimlerinin her ikisinin de beş yılda bir ve mutlaka aynı gün yapılması düzenleniyor (madde4). ABD’de de başkanlık ve kongre seçimleri her dört yılda bir aynı gün yapılmasına rağmen, az önce de belirttiğimiz gibi kongre seçimleri iki yılda bir yenilenmektedir. Türkiye’de öngörülen sistemde, başkanla melis çoğunluğunu aynı partiden seçmiş bir seçmen kitlesinin bu konuda bir değişiklik yapabilmek için beş yıl beklemesi gerekmektedir.     

Fesih yetkisi

Bu değişiklik önerisinde, beşte üç çoğunluğun sağlanması halinde meclise kendisini fesih ederek erken seçime gitme hakkı tanınmış olmasına rağmen, bu durumda cumhurbaşkanlığı seçiminin de yenilenerek yine aynı gün seçime gidilmesi öngörülmüştür (madde 12). Öte yandan cumhurbaşkanına da meclisi fesih etme yetkisi verilmiş, ancak bu durumda kendi seçiminin de yenilenmesi gerekmektedir. Karşılıklı fesih yetkisi olarak tanımlanabilecek bu düzenlemenin en göze çarpan özelliği cumhurbaşkanlığı seçimiyle meclis seçimini sıkı sıkıya birbirine bağlamasıdır. Böylece, başkanlık sisteminde kuvvetler ayrılığı prensibinin işleyebilmesi için gerekli olan, başkan ve meclisin ayrı iradeleri temsil edebilme ihtimali, seçimlerin mutlaka aynı günde yapılması kuralıyla zayıflatılmıştır. Bu kural nedeniyle, meclis çoğunluğu ve cumhurbaşkanının aynı partiden olması durumunda beş yıl boyunca yasama ve yürütmenin bir birini denetlemesine imkan tanıyan mekanizmalar büyük olasılıkla çalıştırılmayacaktır.    

Siyasal partiler

ABD modeli başkanlık sisteminde, kuvvetler ayrılığı prensibinin daha etkin bir biçimde uygulanmasını sağlayan ikinci önemli faktör parti disiplinin zayıf olmasıdır. ABD’de siyasal yaşamı domine eden iki büyük parti oldukça köklü bir geleneğe sahip, ülke genelinde yerel örgütlenmesi güçlü ve adayların ön seçimlerle belirlendiği bir yapıdadır. ABD’deki partiler tek bir kişi tarafından merkezi olarak yönetilmez ve örneğin başkanlık seçiminden sonra başkanın parti üzerindeki otoritesi daha da zayıflar. Türkiye’de ise genelde, lider partisi olarak tarif edebileceğimiz, liderin kendi kişiliğinden farklılaşmış kurumsal bir kimliği olmayan partiler bulunmaktadır. Türkiye’de milletvekili aday listelerinden, partinin genel politikalarının belirlenmesine kadar pek çok konuda neredeyse tek söz sahibi partinin lideridir. Böyle bir liderin, getirilmek istenen başkanlık sisteminde hem cumhurbaşkanı hem de mecliste çoğunluğu elinde bulunduran partinin genel başkası olması durumunda, yine kuvvetler ayrılığı prensibi etkin bir biçimde işleyemeyecektir. Yürütme yetkisini tek başına kullanan cumhurbaşkanı, lideri olduğu parti aracılığıyla yasamayı da kendi istediği şekilde yönlendirebilecektir.            

Özetleyecek olursak, ABD’deki başkanlık sisteminde; birincisi, yasama ve yürütmede farklı partilerin egemen olabilmesi için farklı seçim tarihleri belirlenmiştir. İkincisi, hem yasamada hem yürütmede aynı parti egemen olsa bile, parti disiplini zayıf olduğu için yasamanın kısmi özerkliği devam etmektedir. Türkiye’deki sistemde ise bu iki özellik olmayacağı için başkanlık modeli etkin bir kuvvetler ayrımı yaratamayacaktır.    

Cumhurbaşkanına kararname yetkisi

Anayasa değişikliği tasarısının, kuvvetler ayrımı açısından seçim zamanlaması dışındaki önemli bir problemi ‘cumhurbaşkanı kararnamesi’ adını taşıyan yeni bir uygulamayla ilgilidir. Teklifin 9. Maddesine göre cumhurbaşkanı yürütme yetkisine ilişkin konularda cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkabilir. Ancak bu kararname şu üç alanda çıkarılamaz: temel hakların düzenlenmesinde, anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda ve halihazırda kanunla açıkça düzenlenmiş olan konularda. Bu önemli sınırlamaların yanısıra, kanunla kararname arasında bir uyuşmazlık olması durumunda kanunun geçerli olacağı da açıkça belirtilmiştir. Cumhurbaşkanı kararnamesine dair çizilmiş olan bu sınırlar şüphesiz olumludur, çünkü bu sınırların olmaması durumunda cumhurbaşkanı doğrudan yasamanın alanına da müdahale etmiş olacak, kanun yapımına rakip bir yasama yetkisi kullanmış olacaktır.

Yanıtı olmayan soru

Ancak tasarıdaki önemli bir eksiklik cumhurbaşkanı kararnamelerinin bu sınırlar içerisinde kalacağının yargısal denetiminin nasıl yapılacağıdır. Ne mevcut anayasamızda ne de getirilen değişiklik teklifinde bu soruya net bir yanıt bulabilmek mümkün değildir. Anayasa Mahkemesinin yargısal denetiminin kapsamı anayasada açıkça yazdığı, ve mevcut anayasada cumhurbaşkanı kararnamesi gibi bir kavram olmadığı için AYM bu denetimi yapma yetkisine sahip olamayacaktır. Böylece, cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanunun alanına müdahalesinin tespiti ve önlenmesi güvence altına alınmazsa, yürütmenin yasamaya müdahalesi problemiyle karşılaşılarak kuvvet ayrılığı prensibi zedelenebilecektir.

Son olarak, kuvvetler ayrılığı prensibinin başkanlık sisteminde daha sert bir biçimde uygulandığı argümanıyla değişiklik önerisini savunanların şu noktaya dikkat etmesi gerekir. Parlamenter sistemde, teorik olarak yasama lehine bozuk olan güçler dengesini başkanlık sistemiyle ‘düzeltme’ önerisi, daha önce de belirttiğimiz gibi pratikte yürütmeyi güçlendirmek anlamına gelmektedir. Başkanlık sisteminde bu güçlendirilen yürütme tek bir kişinin eline verileceği ve herhangi bir koalisyon ihtimali tamamen ortadan kalkacağı için, Türkiye gibi uzlaşma kültürünün zaten zayıf olduğu bir ülkede bunun toplumsal ve siyasal kutuplaşmayı daha da arttırıcı bir etkisi olabilir. (OY/HK)

* Fotoğraf: Kayhan Özer - Ankara/AA