Tenure Hakları* Rehberi: Yeni Bir Hukuki Rota Olabilir Mi?

(Latin kökenli, Fransızca ve İngilizcede kavramsallaştırılan 'tenure' ifadesinin basit bir Türkçe çevirisi, arazinin mülkiyet hakkı ile kullanım hakkıdır. Kavramın Türkçe çevirisi her ne kadar, arazi kullanımı olsa da “tenure”, doğal kaynaklara ve bu kaynakların nasıl kullanılacağına ilişkin bir kavram olarak kullanılıyor. “Tenure”, balıkçılık, su kullanımı, orman alanları ve bu alanların hukuki statüsü ile yönetimine dair bir kavram. Tenure, bu haklara idare ve şirketlerin müdahalesinin niteliği itibari ile daha geniş bir çerçeve ve prensipleri ifade ediyor. Bununla birlikte, tenure hakları, insan hakları temelinde, diğer insan hakları sözleşmeleri gözetilerek hazırlandı. Bu nedenle bu yazıda, geniş olarak Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Örgütü (FAO) nezdinde geliştirilen arazi, su ve orman alanlarının kullanmı ve yönetimine dair hakları ve ilkeleri ifade etmek için ve bu kavrama alışmak için tenure terimini kullanacağım.)

Geçtiğimiz haftalarda, Budapeşte’de FAO tarafından tenure haklarına dair bir toplantıya katıldım. Toplantıda hem uluslararası alanda bir süre önce kabul edilmiş, aşağıda detaylı bir şekilde açıklayacağım ‘tenure’ hakları rehberini öğrenme hem de birçok ülkeden katılım gösteren çiftçi örgütlerinin itiraz ve taleplerini anlama fırsatım oldu. Yazıyı biraz “Peki bu rehber ile ne yapacağız?” sorusunun cevabına bir giriş olarak yazdım.

Bu gibi uluslararası toplantılarda genelde, ülkelerdeki farklılıklar beni çok şaşırtır. Her ne kadar sorunlara eğilen konuşmalar sırasında zaman zaman kötümser tablolar sunsa da ülkelerdeki sorunlar ile bu sorunları işaret eden kavramların ortaklığına şaşırıyorum. Ben tam bu şaşkınlığı yaşarken, Moğolistan'dan sunum yapan bir kadın, Moğolistan'daki temel toprak gasbı sorununun kömür madenciliği olduğuna vurgu yapıyor. Türkiye, Kolombiya gibi biçok ülkede olduğu gibi, kömüre dayalı maden ve enerji politikaları, tarımın, toprak koruma hukukunun baş düşmanlarından olduğuna tanıklık edip, toplantıyı bu sorun ortaklıkları bakış açısı ile takip ediyorum.

2010'ların başından bu yana, farklı coğrafyalarda farklı koşullara ve yapılara rağmen konu doğal kaynakların kullanımı ve bu kaynaklara müdahaleye gelince, sorunlar son derece ortaklaşıyor. Arazi kullanımı, tarımsal faaliyet, su kullanımı ve yönetimi, balıkçılık, orman/ormancılık konusunda ‘tenure’ ile ilgili tespitler ve ‘tenure’ haklarına hukuksal statü kazandırılması, FAO ve gıda egemenliği hareketinin uzun yıllardır gündeminde olan bir konu.

Bu uzun süreç, 2012 yılında FAO nezdinde ‘Dünya Gıda Güvencesi Komitesi’ (Committee on World Food Security- CFS) tarafından, ‘tenure’ hakları ve politikaları konusunda bir rehber yayınlanması ile sonuçlandırılıyor.

Her ne kadar bu rehberi, şimdilik bir sürecin sonucu olarak nitelesem de, ‘tenure’ haklarına ilişkin bu politika dökümanının yayınlanmasından sonraki süreç ciddi kaynak yatırımını gerekli kılan başka bir inşa sürecini zorunlu kılıyor; insan ve finansal kaynak yatırımı. Bununla beraber bu rehber ve politikanın yapıcısı uluslararası aktörlerin acil ihtiyacı, devletleri ikna edici sıkı bir politika stratejisi. Bu strateji artık geri dönüşü mümkün olmayan konularda, uluslararası örgütlerin gücünün esnek hukuk ve sadece bir rehber niteliğine haiz bir doküman ile düzenlenmesi ile devletlere bırakılan geniş takdir yetkisi nedeni ile  daha da hayati bir özelliğe bürünüyor.

FAO tarafından 2012 yılında yayınlanan ‘Tenure Hakları Rehberi’, “Voluntary Guidelines on Tenure Governance” (Ulusal Gıda Güvencesi Bağlamında Balıkçılık, Ormancılık ve Arazi Mülkiyeti Yönetimi Rehberi), Birleşmiş Milletler Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Konvansiyonu'nda genel hatları ile belirlenen toprak kullanımı, tarımsal faaliyet, su alanları ve orman hakları alanında yeni bir  doküman olarak karşımıza çıktı. İngilizce isminde de belirtildiği gibi “voluntary” yani, bağlayıcı olmayan yol gösterici, politika yapımında  rehber olma, rota belirleme iradesi taşıyor. Bu açıdan esnek hukuk doğasına  aşağıda tekrar değineceğim.

Sadece esnek ve soft hukuk olarak yorumlanan Birlemiş Milletler anlaşmaları değil, aynı zamanda, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'nin devletlere karşı açılan davalarda çevresel değerler, idari otoritelerin ormanlık alanlar, arazi kullanım hakkına müdahaleleri gibi konularda yol gösterici standartları belirleyebilir. Çünkü Avrupa İnsan Hakları Sözlemesi de doğal kaynakların kullanımına dair spesifik bir hak düzenlemesi getirmiyor. Ancak Sözleşme'nin yorumundan belirli uluslararası standartlara göre çevresel konularda verilmiş pek çok insan hakları kararları mevcut. ‘Tenure Hakları Rehberi’nin hak tesisi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) gibi yargılamalarda referans alınabilmesi yukarıda işaret ettiğim politik stratejinin oluşmasından geçiyor.

Tenure, sadece özel kişilere ait ve/veya özel kişilerin kullanımında olan toprak, su kaynakları ve ormanlık alanları değil, aynı zamanda devletin/idarenin mülkiyetinde olan kaynaklara erişim, bu kaynakların kullanımı, müştereklerin belirlenmesi ve kamu yararı tahsisi için de ilkeleri belirliyor. 

FIAN International tarafından hazırlanan bir videoda, çiftçi ve gıda egemenliği hareketi aktivisti Antonio Onorati'nin ‘Tenure Rehberi’ne dair söyledikleri önemli; “Bu noktadan sonra kaybettiklerimizi listelemiyoruz, biz bundan sonrasında bugüne kadar mücadelede ettiklerimize legal bir statü kazandırmış oluyoruz ve bunu dile getiriyoruz”.

Mücadelelerin legal statü kazanması, meşruiyetinin uluslararası bir metnin konusu olması, karar ve politika yapıcılar tarafından hakların ve hak ihlali teşkil eden eylemlerin tanınması/tanımlanması, kabul edilmesi savunuculuk faaliyeti için önemli bir dönüm noktası... Bu bakış açısı bana 2015'te imzalanmış ve geçtiğimiz ay resmen uluslararası hukuk alanında yürürlüğe girmiş, iklim değişikliğine karşı Paris Anlaşması'nı hatırlatıyor. Gecikmiş de olsa, iklim değişikliğinin, retçilere karşı kabul edilmiş olması ve enerji gibi son derece politik bir konuda devletlerin emisyon azaltım hedeflerinin masaya yatırılması, meşru olan iklim mücadelesinin taleplerine legal bir statü kazandırılmasının anahtarı, tıpkı ‘Tenure Rehberi’ hakkında Fian International videosunda ifade edildiği gibi; bizim payımıza düşen, anahtarı kullanmak ve kapıyı zorlamak konusunda inatçı olmak.

İklim, toprak, gıda, orman ve su gibi yaşamsal doğal kaynakların kullanımında geri dönüşü olmayan eşikleri geçtiğimiz ya da bu eşiklerin yanı başında olduğumuzu düşünürsek, kazanılmış hakları etkili, uygulanabilir kılmak için stratejilere ihtiyacımız var.

Tenure hakları

‘Tenure Rehberi’, birçok perspektifi içinde barındıran bir doküman. Çoklu  insan hakları söylemi, rehberin genel konseptini şekillendiriyor: ‘tenure’ haklarının kullanımında eşitlik, insan onuru, ayrımcılık yasağı, adalet, toplumsal cinsiyet eşitliği, şeffaflık, hukukun üstünlüğü katılımcılık, hesap verilebilirlik ve ‘tenure’ haklarına ilişkin olarak devletlerin sürekli mekanizmalarını geliştirme yükümlülüğü. Bugünlerde Türkiye'de özellikle karanlıkta kalmış ilkeler...

Dokümanın amacı ve misyonu, gıda güvenliğini ve gıdaya erişimi hedefleyen her türlü hareketi desteklemek için toprak, balıkçılık ve orman haklarını korumak üzere bu kaynakların kullanım haklarının düzenlenmesi. Rehber, altı bölümden oluşuyor;

• Dökümanın amaç ve ilkelerine yer veren önsöz,
• Genel konular,
• Hukuksal statü ve ‘tenure’ hakları ile yükümlülükler,
• ‘Tenure’ haklarının idari yönetimi,
• İklim değişikliği ve acil durumlar ve ‘tenure’ hakları,
• Teşvik, uygulama, izleme ve değerlendirme

Sınırlar

Birlemiş Milletler anlaşmaları, uluslararası hukukta soft, esnek hukuk kategorisinde değerlendirilir.  AİHM’in bağlayıcı ve yaptırım mekanizmasının görece daha kuvvetli olduğu bir kararının, hukuksal anlamından, daha yumuşak, daha az bağlayıcılık sözkonusu. Hele ki, bunun bir rehber olarak hazırlanmış olması, idari otoriteye karşı, savunucu hareketin ve sivil toplumun zorlayıcılık gücünü son derece zayıflatan bir nitelik oluyor. Tam olarak bu noktada bu dokümanın zorlama, yükümlülük altında bırakma değil, tarafları uzlaşma zeminine çeken bir özelliğe sahip olduğunu görüyoruz. Bununla birlikte, yukarıdan değil tabandan yani çiftçi hareketinden, yerelden başlayan bakış açısı; sorunlara gerçekçi bir bakış ve değerlendirme ile bütüncül bir vizyonla çözüm ve uzlaşma zemini sağlayabilir.                                             Yerelden okumaya başlamak için, FAO toplantılarında sıklıkla konuşulan bir konu var. Dil. Dilin mutlaka ki, yerelde çiftçilerin yani bu alanı doğrudan etkileyenler ve bu alandan doğrudan etkilenen kişilerin anlayabilecekleri sadelikte bir dil kurulması. Bu ihtiyacı gidermek için,Gıda Egemenliği için Uluslararası Planlama Komitesi (IPC: International Planning Committee for Food Sovereignty) rehberin sade bir dil ile hazırlanmış el kitapçığı hazırlandı. Çiftçi örgütlerinin geriye tek bir talebi kaldı: Rehberin ve bu el kitapçığının her halkın ana diline çevrilmesi.

‘Tenure Hakları Rehberi’nin başarısını, ülkelerin bu konudaki ilkelerin ve koruma planlarının yeknesak bir düzenlemeye tabii olması ve uygulanması konusunda mekanizmaların oluşturulup oluşturmaması ile ölçeceğiz.

Çeşitlilikler ve ortaklıklar

Birçok alanda olduğu gibi ‘tenure’ hakları alanında da ihtiyacımız olan sadece meşru haklara legal statüler kazandırmak değil, aynı zamanda bu statüleri uygulanabilir kılmak. Arazi, su ve orman kullanımının kendinden menkul olmadığını biliyoruz. Bugün özellikle gelişmekte olan ve gelişmemiş ülkelerde, kalkınma politikalarının parçası olarak çeşitli endüstri alanlarının tarımsal politikalara ikame edildiği son derece bilinen, ispatı mümkün bir gerçek. Bu konferansta enerji projeleri ve madencilik faaliyetleri nedeni ile acele kamulaştırma, toprak gasbı, su kaynaklarının tüketilmesi ve ormansızlaştırmanın sadece Türkiye'nin değil, Rusya, Ukrayna ve Moğolistan'da da temel nedenlerden biri olduğuna katılımcıların anlatımları ile tanık oldum. Farklı ülkelerin katılımcılarına göre, ‘tenure’ haklarına dair sorunların sıralanması karşımıza şu şekilde çıkıyor:

• Yıkıcı yatırımlar,
• Karar ve politika yapım aşamalarında katılımcılık,
• Kamulaştırma,
• Yaygın rüşvet ve şeffaf olmayan idari süreçler,
• Doğal yıkımlar ve iklim değişikliği,
• Toprağa erişim ve devletin mülkiyetindeki doğal kaynakların kullanımı, tahsisi

Peki Türkiye?

Türkiye, yoğun toprak gasbının yaşandığı ülkelerden biri. Özellikle 2000’li yılların başından bu yana  yasal mevzuatta gerçekleştirilen toprak koruma ilkelerine getirilen istisna hükümleri, bugün bütün tarım dışı amaçla kullanım izinlerinin “meşru” nedeni haline geldi. Acele kamulaştırma, yüksek mahkeme kararlarına dair, enerji projelerinde de facto bir uygulama. ‘Tenure Hakları Rehberi’ ile ilgili, yerelde çiftçiler için anlaşılabilir bir dil kurgulanması tartışılırken, Türkiye'de resmi gazete ilanları ile çiftçilerin topraklarının kamulaştırılması kötü bir ironinin temsili.

Tüm illerde yer alan ‘Toprak Koruma Kurulları’, büyük bütçeli enerji projeleri konusunda gelen “tarım dışı amaçla kullanım izni” taleplerine karşı koymak konusunda yetersiz ve güçsüz. Bu kurullar, yerelleşmiş bir politikayı değil, maalesef  merkezde Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı'nın merkez politikalarına bağlı kalıyor.

ÇED süreçlerinde, tarım alanlarında kurulması planlanan projelerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın, projenin neden tarım alanından başka bir alanda planlanmadığını sorgulama yükümlülüğü var. Proje sahibi şirket ve ÇED raporu hazırlayan şirketin etkili bir alternatif alan araştırması yapması gerekirken, “şirket açısından en düşük maliyetli bölgenin bu bölge olması” tarım alanının projelere kurban edilmesi için idare tarafından kabul edilebilir oluyor.

Teşvik politikalarının yetersizliği, kentleşme politikaları ile köy nüfuslarının azaltılması, tarımsal faaliyetin cazibesinin kaybettirilmesi ve son dönem olumsuz mevzuat değişikliklerini göz önüne alırsak, Türkiye FAO nezdinde devam eden bu gelişmelerin çok gerisinde... İlk adım, rehberin Türkiye'de çiftçilerin ana dillere çevirisi ve yerelden başlayacak bir örgütlenme ile atılabilir. (DB/ÇT)